Bodemsaneringsverplichtingen onder de Omgevingswet: drie takeaways

De Wet bodembescherming biedt afzonderlijke kaders voor het aanpakken van nieuwe en historische verontreinigingen:

• Artikel 13 bevat zorgplicht en reguleert nieuwe verontreinigingen die na 1 januari 1987 zijn veroorzaakt. Iedereen die bodembedreigende handelingen verricht als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 is op basis van de zorgplicht verplicht om (i) alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om bodemverontreiniging te voorkomen; en (ii) een ontstane verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.
• Bodemverontreinigingen die voor 1 januari 1987 zijn veroorzaakt kunnen niet op grond van de zorgplicht worden aangepakt. Voor deze historische verontreinigingen wordt vastgesteld of sprake is van een ‘ernstige geval van verontreiniging’ en wordt vervolgens bepaald of spoedige sanering noodzakelijk is, gelet op (i) de gezondheidsrisico’s voor de mens; (ii) het ecologisch risico voor dieren en planten; en (iii) eventuele verspreidingsrisico’s. Op grond van een beschikking ‘ernst en spoed’ worden eigenaren of erfpachters van bedrijfsterreinen verplicht gesteld om dergelijke verontreiniging functioneel te saneren. Als het eigendom of de erfpacht wordt overgedragen, blijft de saneringsverplichting rusten op de oude eigenaar of erfpachter, totdat de opvolgende eigenaar of erfpachter financiële zekerheid voor de saneringskosten heeft gesteld. Ook voor niet-bedrijfsterreinen geldt dat de grondeigenaar of erfpachter onder specifieke omstandigheden kan worden verplicht om de bodem te saneren. Althans, dit alles was zo voordat de Omgevingswet in werking trad.

De Omgevingswet neemt als uitdrukkelijk uitgangspunt dat alle spoedlocaties op grond van de Wet bodembescherming zijn aangepakt. Overheden hebben zich op grond van het Convenant aanpak spoedlocaties 2010-2015 gecommitteerd om alle humane spoedlocaties aan te pakken. Op grond van het Convenant bodem en ondergrond 2016-2020 moeten ook de andere spoedlocaties zijn gesaneerd of moeten de risico’s op grond van een beschikt saneringsplan zijn beheerst.

De systematiek van de Wet bodembescherming blijft na invoering van de Omgevingswet (op grond van het overgangsrecht) gewoon van kracht op beschikkingen ‘ernst en spoed’, saneringsverplichtingen, tijdelijke beveiligingsmaatregelen en gebruiksbeperkingen. Ook de zorgplicht uit artikel 13 van de Wet bodembescherming blijft van toepassing op (nieuwe) verontreinigingen die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingsweg zijn veroorzaakt (let op: ook als deze pas na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden ontdekt). Al met al blijft de systematiek van de Wet bodembescherming dus nog lang relevant voor de uitvoeringspraktijk.

De Omgevingswet voorziet in nieuwe zorgplichten voor verontreinigingen die worden veroorzaakt nadat de wet in werking is getreden. De algemene zorgplicht vereist in algemene bewoordingen dat eenieder zorg draagt voor de fysieke leefomgeving. De specifieke zorgplicht uit het Besluit activiteiten leefomgeving verplicht degene die een milieubelastende activiteit uitvoert om (i) alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om nadelige gevolgen te voorkomen; (ii) alle nadelige gevolgen die niet kunnen worden voorkomen zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken; en (iii) de activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs kan worden gevraagd. De specifieke zorgplicht houdt onder meer in een verplichting om (i) alle passende preventieve maatregelen te treffen; (ii) de beste beschikbare technieken toe te passen; en (iii) geen significante milieuverontreiniging te veroorzaken. Daarmee voorziet de zorgplicht onder andere in een handhaafbare saneringsverplichting voor nieuwe verontreinigingen.

Verder voorziet de Omgevingswet in de regulering van een ongewoon voorval. Een ongewoon voorval is breed gedefinieerd als een gebeurtenis die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk, of calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Het bevoegd gezag verplicht de veroorzaker om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om de nadelige gevolgen van het ongewoon voorval te voorkomen en ongedaan te maken. Daarbij geldt dat als veroorzaker wordt aangemerkt (i) degene die de activiteit uitvoert; (ii) degene die houder is van een omgevingsvergunning; (iii) degene die van de activiteit een melding heeft gedaan; of (iv) degene aan wie op het tijdstip van het voorval over die activiteit een doorslaggevende economische zeggenschap was overgedragen. Ook in de regulering van een ongewoon voorval zit dus een saneringsplicht voor nieuwe verontreinigingen besloten.

De Omgevingswet neemt als uitgangspunt dat alle spoedlocaties met historische verontreinigingen zijn gesaneerd, of in ieder geval via het overgangsrecht nog steeds vallen onder de systematiek van de Wet bodembescherming. Gelet op de premisse dat alle ‘ernst en spoed’ verontreinigingen op deze manier zijn aangepakt, voorziet de Omgevingswet niet langer in een saneringsplicht voor spoedlocaties en bedrijfsterreinen.

De Omgevingswet gaat ervan uit dat de resterende historische verontreinigingen op een ‘natuurlijk’ moment worden aangepakt en gereguleerd worden via het Omgevingsplan. De kwaliteit van de bodem is een van de belangen die de gemeente moet betrekken bij het toedelen van functies aan een specifieke locatie. Met locatiespecifieke regels kan de gemeente in het omgevingsplan aangeven waar maatregelen in de bodem noodzakelijk zijn voordat een bepaalde activiteit mag worden uitgevoerd. Hoewel de Omgevingswet dus niet voorziet in een specifieke saneringsplicht voor de resterende historische verontreinigingen, dienen grondeigenaren of projectontwikkelaars uiteraard wel te zorgen dat de bodem geschikt is voor het gebruik van de locatie. Op deze manier geldt voor de eigenaar of projectontwikkelaar een impliciete saneringsplicht, al is de omvang hiervan afhankelijk van de vraag welke activiteiten worden uitgevoerd en welke regels hiervoor in het omgevingsplan zijn opgenomen.

Sluitstuk van de nieuwe systematiek is de regeling voor de toevalsvondst: een onverwachte vondst van verontreiniging op of in de bodem met onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid als gevolg van blootstelling aan die verontreiniging. Het bevoegd gezag is gehouden om de eigenaar of erfpachter te verplichten tot het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om de onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid te beperken. Deze regeling wijkt op twee belangrijke punten af van de saneringsverplichtingen op grond van de Wet bodembescherming. Allereerst gaat het alleen om bodemverontreinigingen met een humaan risico, en niet om ernstige verontreinigingen met een verspreidings- of ecologisch risico. Daarnaast voorziet de regeling slechts in een verplichting tot het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen om het gezondheidsrisico te mitigeren, en niet in een meer omvattende saneringsverplichting. De saneringsopgave voor de eigenaar of erfpachter is dus relatief beperkt en de aanpak van de restverontreiniging wordt ook hier doorgeschoven naar een ander ‘natuurlijk’ moment.

Bestaande saneringsverplichtingen op grond van de Wet bodembescherming blijven via het overgangsrecht gewoon van kracht. Voor nieuwe verontreinigingen gaat de Omgevingswet nog steeds uit van een zorgplicht en een daaraan gekoppelde saneringsplicht. Ook de veroorzaker van een ongewoon voorval is gehouden om bodemverontreiniging te saneren. Voor historische verontreinigingen voorziet de Omgevingswet niet langer in specifieke saneringsverplichtingen, al kunnen de regels uit het omgevingsplan wel eisen dat de bodem gesaneerd wordt voordat uitvoering kan worden gegeven aan een nieuwe activiteit. Tot slot geldt dat de regeling in de Omgevingswet over het aantreffen van een toevalsvondst kan betekenen dat de eigenaar of erfpachter verplicht is om tijdelijke beschermingsmaatregelen te treffen, al is van een volledige saneringsverplichting in dat geval geen sprake.